2019年以来，石鼓区认真贯彻落实乡镇机构改革、省委加强基层建设等文件精神，通过理顺乡镇（街道）管理体制，优化基层机构设置、赋权事项和编制资源配置，初步构建起更好服务群众、简约精干的基层管理体制。近期，石鼓区委编办结合机构改革落实情况“回头看”调研评估等工作，对镇（街道）管理体制开展了调研，现将有关情况报告如下。
一、乡镇管理体制改革的基本情况
1.机构设置和人员编制配备情况。石鼓区2019年机构改革按照省里的统一口径，乡镇设置“六办三中心一大队”，街道设置“四办两中心一大队”。职责覆盖了公共管理、公共服务、公共安全，突出加强党的建设、统筹区域经济发展职责。
石鼓区辖一个镇六个街道。其中角山镇面积约35平方公里，常住人口约2万人。2019年机构改革时，按照一、二类乡镇标准设置“六办三中心一大队”。“六办”对应区直部门，统筹工作任务，履行部门职责；“三中心”对群众提供政务服务和公共服务；综合行政执法大队负责辖区内重大案件线索巡查和上报、协助做好执法工作。目前主要负责城市管理综合行政执法工作和区直部门下放或委托的行政执法工作。镇街、社区分别设立“政务服务中心”，已入驻服务窗口的业务，群众均能一站式办理，实现“群众少跑腿，数据多跑路”。
2.派出机构管理情况。镇（街道）财政所、司法所是财政局和司法局在镇街的派出机构，实行双重管理，以部门管理为主，人员队伍调动征求镇（街道）意见；镇（街道）市场监管所是市场监管局的派出机构，其负责人任命和考核需征求镇街意见。除明确要求实行派驻体制管理的司法所、市场监管所、自然资源所外，镇（街道）其他站所均已实行属地管理（财政所可考虑在下一轮机构改革时实行属地管理）。
赋予镇（街道）对派出机构的工作考核权和任免建议权，重在理顺派出机构管理体制，提高镇（街道）对部门派出机构工作考核、主要负责人选任的“话语权”。
二、乡镇管理体制改革的经验做法和成效
1.机构设置更精简。改革合并镇（街道）原有的七站八所实行统筹设置，实行扁平化管理，机构更加精简；职能配置上，注重整体强化基层党的领导、公共管理和服务职能，同时因地制宜，涉农街道保留乡村振兴、农业和农村管理等职责。
2.编制配置更合理。统筹全区各类编制资源，坚持增减平衡、动态调整，结合基层实际，充分征求镇（街道）意见，重新核定镇（街道）各中心和执法机构编制，人员划转实现无缝对接，确保了工作连续性，编制资源配置更加优化。
3.基层赋权更有力。落实省政府《湖南省乡镇权力清单和责任清单》、《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》，在城区职能并不充分的情况下，优化完善赋权事项，共下放23项职权到各镇（街道）。各镇（街道）调整了权力清单和责任清单，明确了公共服务事项。
三、乡镇管理体制改革的问题及原因：
1.机构编制方面。一方面镇（街道）普遍存在行政编制严重偏少的问题。除了领导班子配备（角山镇、黄沙湾街道按11名配备）外，机关内设“六办”（四办）无法配备行政人员，须由班子成员兼任。导致谁分管 “六办” 或兼任“六办”负责人，谁就包揽了单位绝大部分工作，班子成员分工不均，不利于工作统筹。部分事业编制人员仍要充当“六办”工作人员，虽然“混编”现象在机关已经纠正，但“混岗”现象并不能彻底消除。另一方面，“六办”要对接三十多个区直工作部门，一个办平均要负责六个部门的工作，有出现“办下有办”的现象。因为镇街事业编制人员充足，更习惯按照改革前“七站八所”的事业机构安排分工和对接上级工作。
2.权责关系方面。一方面，市直部门向城区政府赋权不充分。2018年，全区各部门共梳理行政权力505项，其中行政许可事项仅29项。2019年，省政府下发《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》（52项），有16项是属自然资源部门，而自然资源局2021年才下放城区。2022年市委、市政府下发的《衡阳市市、区两级财权、事权体制改革实施方案》中，城市管理部门的大型户外广告审批权限、建筑工地渣土管理审批等未下放到城区；下放城区自然资源局的18项行政许可事项中，属于直接赋权的仅3项；下放区住建局的行政许可事项仅3项。2022年市第一批下放城区255项城建管理事权没能按照“编随事走，人随编走”下放相关编制资源和工作力量。
另一方面，区直部门向镇（街道）赋权不到位。由于市场监管、自然资源职能分别到2020年和2021年才下放至城区，我区对照2019年省政府印发的《湖南省乡镇权力清单和责任清单》（116项）调整镇（街道）权力清单和责任清单时，在农村居民建房用地、修建临时建筑物、小作坊餐饮食品摊管理，破坏村容村貌等权限未能及时下放到位。同时，对照《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》（52项），2021年石鼓区对镇街赋权23项，涉及8个部门。其中只有11项赋权属省指导目录内容。
3.运行机制方面。六大领域综合行政执法职责（城市管理、市场监管、文化市场、交通运输、农业、生态环保），城区只保留了城市管理和市场监管两个领域执法职责，而与群众生活生产密切相关的环保领域执法、交通管理领域等未能下放，农业执法2020年还被上收至市一级。我市在推进执法重心下移、执法力量下沉较为保守。城区镇（街道）虽然组建了“一大队”，但是绝大部分执法权限未赋权到镇（街道）一级，2021年我区仅委托下放应急、水利和市场监管领域执法事项共5项至镇（街道），且执法人员未充实，不能真正解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。如农村道路管理，发生道路交通安全事故，按照属地职责，乡镇是第一责任，然而在日常工作中乡镇没有道路交通执法权，对于车辆乱停、超员、超载等违法行为，只能说服教育，没有行政处罚权限，对于违法行为无法起到震慑作用。
由于职责缺失和赋权不到位，镇（街道）发现问题或安全隐患，难以调配联合执法力量，给城乡治理和消除安全风险隐患带来阻力。
2017年底，石鼓区在全市率先实施城市管理执法体制改革，按照“重心下移、责权一致、条块结合、属地兜底”的原则，将人财物事下放至镇（街道），城管队员日常工作在镇（街道），由于“参公”身份，人事编制关系仍在城管执法局，流动调配、工资晋级、考核任职仍由局里安排，未能正真融入镇（街）实行属地化管理。目前，镇（街道）“一大队”主要力量是城管队员，以主管局名义开展执法。下一步需要赋权到位，继续探索与自然资源、市场管理、应急管理、水利、人力资源、交通运输、卫生健康等领域执法力量的整合，形成基层大综合执法格局。
四、深化乡镇管理体制改革的对策及建议
一是加大赋权力度。建议市里、区里综合考虑基层实际需求与承接能力，进一步加大相关领域事权逐级下放力度，将直接服务群众、基层治理迫切需要的审批服务执法等权限，按法定程序赋予镇（街道），做到精准赋权，并配套下放财权和人员编制。二是优化权责清单。在做好市里新下放权力的承接工作基础上，相应梳理调整优化镇（街道）、村（社区）权力清单和责任清单，制定属地管理事项清单，在村（社区）建立职责下放准入机制，落实“权责法定”原则，避免“权责倒挂”，切实为基层减负。三是拓宽成长渠道。考虑镇（街道）事业编制人员较多，成长空间受限，建议市里结合基层实际，设置1到2个副科级事业单位，并加快推进事业单位管理岗位等级晋升，适当增加专业技术岗位设置，打通事业人员成长渠道；继续贯彻省委加强基层建设文件精神，引导编制资源进一步向基层倾斜，适当增加公务员定向招录、事业单位尤其是农业专技人员招聘人数，申报农业、水利等专业技术人员定向培养计划，安排好“三支一扶”人员就业，对农业、水利等专业性较强的急需人才适当放宽条件，设定服务年限，落实待遇保障，让基层留得住人才；加大干部职工培训力度，优化考核机制，增进区直机关与基层干部交流，激发队伍活力；规范人员借调手续，减少向基层单位抽调、借调工作人员时间及频次。四是理顺执法体制。争取政策支持，将城市管理综合行政力量下沉到位，人事编制下放到位，进一步下放执法权限，通过招考及时补充执法力量，理顺执法工作机制，真正做到 “一支队伍管执法”。五是促进条块融合。进一步强化镇（街道）对派驻机构的统一指挥协调机制，对于派驻机构人员，赋予镇（街道）较大的工作考核权和任免建议权，工作考核和派驻机构的主要负责同志任免要听取所在乡镇党委意见并征得同意。进一步促进条块融合，增强执法联动。
（石鼓区委编办 供稿）
