党的十九大和十九届三中、四中全会对全面深化乡镇机构改革、加强和改进乡镇工作作出了重要决定，乡镇（街道）作为最基层的政权组织,既直接面向基层广大群众，又处于微观经济的最前沿，其担负的任务最为繁重，面临的矛盾和困难最为集中，服务能力建设的任务也最为艰巨、最为紧迫。前期，祁东县委编办采取实地走访、听取汇报和召开座谈会等方式，对全县乡镇（街道）服务能力建设情况进行了专题调研。现将相关情况报告如下：
一、基本情况
祁东县地处湖南省南部、湘江中游北岸，辖24个乡镇（街道）、296个行政村、71个社区（居委会），总面积1872平方公里，总人口108万。近年来，祁东县以深入推进乡镇（街道）机构改革为契机，在加强乡镇管理服务能力方面积极探索、大胆尝试，通过在衡阳市率先组建乡镇底线办、试点乡镇综合执法改革、设立乡镇社会工作服务站、建立镇级便民服务中心等方式，不断提升乡镇管理服务能力，不断巩固基层根基。本轮乡镇机构改革，全县各乡镇（街道）党政机构设置了党政办公室、党建办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、自然资源和生态环境办公室、社会治安和应急管理办公室等6个内设机构，下设了社会事务综合服务中心、农业综合服务中心、政务服务中心3个中心和1个综合行政执法大队。全县乡镇（街道）事业站所“四权下放”改革基本完成，1475名乡镇（街道）事业站所人员全部下放到乡镇（街道）管理，基层力量得到全面充实。
（一）便民服务实现“标准化”。全县24个乡镇（街道）将与养老、医疗、救助、计生等群众联系密切的事项全部集中到便民服务中心服务窗口办理，简化群众办事流程，推行岗位责任制、首问责任制、办结公告制等管理制度，做到以制度规范程序、以程序规范行为，着力杜绝办件拖拉、推诿的现象；296个行政村、71个社区（居委会）的村级便民服务点，抓要素整合，促服务提升，实现了“一站式”便民服务，构建起全覆盖的便民服务网络。
（二）综合执法实现“规范化”。按照“属地管理”原则和“条块结合、以块为主”的管理模式，全县20个乡镇分别组建了综合行政执法大队，按照有关规定相对集中行使县直行政主管部门下放或委托的行政执法权，以乡镇名义开展执法工作，接受县直主管部门的业务指导和监督，实现“一支队伍管执法”的综合执法机制，将执法范围由县级向乡镇延伸，实现了综合行政执法无缝对接、行政执法全覆盖，乡镇有责无权、责大权小的现象得到改观。
（三）联系群众实现“网格化”。推行县处级领导包挂乡镇（街道），县直各部门主要负责人、机关优秀干部任驻村“第一书记”，镇（街道）党政班子成员划片包村的工作机制。
（四）基础设施实现“便捷化”。近年来，以全省实现脱贫攻坚自然村通水泥（沥青） 路建设为契机，祁东县狠抓农村公路建设，构建综合交通体系，全面推进县乡公路及村道提质改造工程建设，推进城乡交通一体化，目前全县大部分乡镇村组的交通基础设施得到了改善。
二、存在的问题
乡镇（街道）是党联系群众的“最后一公里”，是党在基层工作的基础，随着乡镇机构改革的深入推进，乡镇工作中暴露出一些与经济社会发展要求不相适应、与职能转变需求不协调、与精简高效标准不相符的问题，影响了乡镇（街道）服务能力的有效提升。
（一）“权责矛盾”依然是最强烈的呼声。调研发现，乡镇（街道）普遍反映，责任大、权力小，职权与事权脱离是乡镇（街道）面临的普遍困境。一是权责利不对等。突出表现在管理与处罚分离，乡镇责任重，权力轻。如土地管理、环境保护等方面，虽然按照省、市要求，在乡镇设立了综合行政执法大队，实行“一支队伍管执法”的体制机制，但目前乡镇综合行政执法大队的机构规格、职责职能、人员编制等问题尚待省市机构编制部门明确，县直行政执法部门授权乡镇人民政府执法方式尚在探讨，乡镇执法存在“有执法队伍却不能全面履行执法”问题。二是统筹调处乏力。乡镇机构改革后，乡镇面临的多头管理依然存在，阶段性、临时性、突击性任务较多，且完成与否都与考核、奖惩挂钩，为应付上级名目繁多的会议和检查，大多数乡镇干部时常处于身兼多职、分身无术的窘境，服务群众的时间和精力严重不足。
（二）财力薄弱依然是最棘手的困难。一是工作经费保障不足。乡镇财政管理实行乡财县管制度，乡镇属于“空壳”财政，财政资金主要来源靠县财政拨款，县政府根据乡镇的规模和编制的多少，转移支付相应的工作经费。大部分乡镇反映，这些经费要维持工资补差、办公经费的基本运转都较为困难，更谈不上基础设施和各项社会事业的投入。各种公共基础设施、文化卫生、民政福利等需要投入的资金往往需乡镇自己解决。二是购买服务能力不足。深入推进社会购买服务工作，一定程度上缓解了基层财政压力，但乡镇无真正独立财权，购买服务事项难以拓展。
（三）人才匮乏依然是最突出的短板。一是干部“数”“质”欠缺。乡镇政府服务能力的提升，人才很关键。从调研情况来看，大部分乡镇都存在有编无人的情况，乡镇干部的老龄化越来越严重，懂政策、懂经济、懂服务的干部严重短缺，尤其是乡镇中坚骨干不多。乡镇事业站所“四权下放”后，部分乡镇的“三中心一大队”人手严重不足，有的干部身兼数职，工作职能按“数”计量，很难用“质”要求，导致服务群众质量大打折扣。二是干部进出机制不畅。乡镇干部提拔交流少，出口不畅，工作难度大，造成一些乡镇干部心理失衡，工作积极性不高。尤其是自2000年以后，大中专院校毕业生不包分配，乡镇原事业站所几乎没有新的人员补充，在编人员年龄普遍偏大，平均年龄在45岁以上，特别是农业技术人员断档，直接制约了基层服务的能力和水平。三是各类培训流于形式。据了解，上级部门每年均组织开展了大量关于提高干部职工能力素质的培训活动，但大多培训缺乏针对性，简单就“培训”而“培训”，不能真正为相应服务培养专业实用的人才。
三、对策和建议
乡镇政府管理服务能力的强弱，事关农村发展大局的稳定，事关农民群众安康富足，事关国家政权稳固强盛，在当前的新形势下，迫切需要乡镇政府转变职能，加快推进服务型政府建设的步伐。
（一）解决“有权管事”问题，着力优化乡镇事权。一是理顺县乡关系。建议进一步明确划分县乡两级事权和职责，应由县级部门承担的事务，实行县为主、乡镇协助机制，凡是县级承担的责任不转移到乡镇（街道），增强乡镇（街道）的自主性。减少对乡镇（街道）无关大局的行政指令性任务和评比考核，避免过多过滥的“一票否决制”和“目标责任制”，尽可能为乡镇“松绑减负”。二是收缩条块管理。按照精简、效能的原则，根据中心任务的变化，进一步优化乡镇内设机构的设置，减少上级部门对乡镇（街道）的“遥控指挥”。探索建立“大乡镇”管理机制，逐步将县级部门的管理权限收缩至乡镇。三是推动职权下沉。将乡镇管理迫切需要且能够有效承接的部分县级经济社会管理权限赋予乡镇（街道）,扩大乡镇（街道）尤其是重点中心镇在产业发展、城镇规划建管、安全生产、市场监管、民生保障、“一村一辅警”“一格一员”等方面的行政审批和监督检查权，逐步明确乡镇政府基本公共服务所具备的相应职权。进一步明确乡镇综合行政执法大队的机构规格、职责职能、人员编制及授权执法方式等相关问题，确保乡镇综合行政执法机构有序、有力运行。
（二）解决“有钱办事”问题，着力加大财政扶持。一是加大转移支付力度。进一步完善财政转移支付制度，因地制宜核定乡镇(街道)财政预算经费，增加对乡镇（街道）为民服务经费投入，保证合理支出需要，对于规定需要乡镇（街道）配合完成的工作，按照财权和事权相一致的原则，为乡镇（街道）提供相应的工作经费，充分保障乡镇正常运转。把乡镇干部从保运转的束缚中解脱出来，提升其服务群众的积极性。二是突出税源根基培植。健全完善乡镇（街道）税源培植优惠政策和奖励返还机制，充分发挥乡镇（街道）财政上台阶奖等奖励机制激励作用，适当提升对完成年度税收计划乡镇的反馈比例，鼓励乡镇（街道）挖掘培育地方优势资源，最大限度激发乡镇（街道）培植税源的积极性，从根本上缓解乡镇（街道）财力不足问题。三是推广乡镇购买服务。由上级财政兜底，鼓励乡镇（街道）购买服务，在乡镇（街道）服务职能突出的岗位上可以通过设置公益性岗位和劳务派遣的方式增强服务能力。部分可以交给社会组织来承接的项目可以鼓励本地社会组织来承接，以市场化方式达到资源配置最优化，提高服务水平和效率。
（三）解决“有人做事”问题，着力建强干部队伍。一是加强领导班子建设。有什么样的领导班子，就有什么样的干部作风，就有什么样的党风。要拓宽选人视野，加大优秀年轻干部培养选拔力度，引导和鼓励高学历、高素质优秀年轻干部到乡镇（街道）任职，优化班子结构。凭实绩用干部，以实绩论英雄，建立以实绩为核心的乡镇领导班子绩效考核办法，让实干者实惠，让吃苦者吃香，让有为者有位。二是畅通人才流通渠道。建议上级除特殊人才引进外，其他情况需新招录人员的，优先从乡镇遴选，让乡镇（街道）成为上级部门进人的“路考”和首选对象。进一步拓宽乡镇事业编制人员招录为公务员的通道，充分整合现有人员编制资源，每年对乡镇（街道）“三中心一大队”人员进行考核，根据考核结果，表现特别优秀的人员推荐到乡镇领导班子中，从事乡村振兴、脱贫攻坚和支援边远乡镇工作，形成促使各类人才向乡镇流动的趋势和导向。规范上级借用人员行为，定期开展乡镇（街道）与上级机关干部交流任职，破解基层干部上升难、机关干部不愿下基层的僵化局面。三是提升干部履职能力。提高乡镇干部的服务水平，强化乡镇干部的能力培训，切实解决好本领“恐慌”的问题。对于乡镇专业技术人员紧缺的问题，建议采取到相关业务部门跟班学习、脱产进修、集中培训等方式，不断提升干部业务能力水平。参照定向免费师范生、定向免费医学生的成功经验，与大中专院校联系，加大“支农”力度，每年招收一定名额的定向免费农校生，逐步充实乡镇农口系统人员队伍，从事乡村振兴工作。同时，采取定向选聘一批专业技术人才到乡镇基层工作，为乡镇打造一支有知识、懂技术、善创新的基层干部队伍。
（中共祁东县委编办 刘小军 陈建柏供稿）
